“没有进展。”6月27日，云南省安宁市交通运输局一位工作人员给记者的短信回复只有4个字。这距离记者前往安宁采访已经过去整整两个月。

由于没有谈妥补偿问题，安宁市交通运输局正在修建的“新安八线”公路项目缺少一份建设项目压覆矿产资源的评估报告，因此没有获得当地国土资源部门的用地审批。未经用地审批即开工建设，新安八线成了违法占地项目。

“此山归我开，此树是我栽，要想从此过，留下买路钱”，这句戏谑之言似乎有了现实写照。今年5月26日，国务院印发清理规范投资项目报建审批事项的实施方案，在涉及国土资源部门的4项审批事项中，“建设项目压覆重要矿床审批”仍然保留，表明该审批事项依然有必要。记者调查发现，仅在云南，每年涉及压覆矿产资源审批的建设项目就有上千个。

“富民大道”咋成了违法项目？

一边是笔直平坦的柏油大路，一边则是坑洼不平的崎岖土路。新安八线在一处名为摩所营的地段成了“断头路”。一个硕大的、本意是提醒车辆减速的“停”字标牌竖立在路旁，似乎暗示在这里的建设正遭遇波折。

根据国土资源部最新土地卫片执法检查结果，涉及安宁的第652号、第723号建设用地图斑，经当地国土资源部门实地勘测均为违法用地，涉及土地930.6亩、417.1亩——这两个图斑均为新安八线公路用地。

“我们的初衷是建成生态大道、富民大道，想不到竟搞成了违法用地项目。”4月27日，在向记者谈起新安八线建设时，安宁市交通运输局有关负责人的语气中透着“郁闷”。

云南有鲜花，八街有玫瑰。云南特产“鲜花饼”，其玫瑰花原料大多产自安宁市八街镇。一到花季，八街镇鲜花运输繁忙，客流集中。但是，进出八街的“老安八线”仅为三级公路标准，令人“望路却步”。据当地媒体报道，在县人大代表等有关方面多次呼吁下，2013年6月28日，总投资12.95亿元、全长30公里、设计为双向四车道的一级公路新安八线开工建设。

令人意外的是，新安八线在修建到摩所营连接线时遭遇“卡壳”。安宁市交通运输局工作人员透露，一家名为靖超公司的矿业权人，其探矿权“云南省安宁市摩所营锰铁矿普查项目”总面积为19.49平方公里中，有0.5967平方公里涉及新安八线压覆，占总面积的3%。

据国土资源部有关文件解释，压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。根据2010年9月国土资源部印发的《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》要求，建设项目确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据建设压覆重要范围编制评估报告，“压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容”。云南省就此也发出了有关文件规定。但由于靖超公司拒绝在压覆矿产资源评估报告上签字，导致公路报批要件不全，用地审批一直拖而不决。

据安宁市国土资源局行政执法大队提供的材料，2015年底，新安八线开始试运行,同时也被国土资源部门立案查处。当年5月18日，安宁市国土资源局发出《行政处罚决定书》，对安宁市交通运输局罚款646万多元。

罚是罚了，但违法状态却没有消除。“根据土地卫片执法检查有关要求，即便查处处罚了，如果迟迟不能批复用地，新安八线也将一直延续违法状态。”安宁市国土资源局执法大队有关负责人告诉记者。

政府项目有喊冤理由？

建设项目压覆矿产资源问题，在矿产资源大省比较常见。从情理上说，新安八线的业主单位安宁市交通运输局有喊冤的理由。

理由之一：新安八线属于富民利民项目，各方面都应给予支持。公路沿线涉及的征地等其他补偿都已顺利完成，按说不该再出现阻力。

理由之二：新安八线属于省里批准的重点项目。云南省发改委2012年就批准开展前期工作。新安八线获得多个部门审批同意，其中包括属于国土资源部门负责的地质灾害危险性报告及备案表、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证等。

理由之三：即便压覆矿产资源涉及多个矿业权人，其他矿业权人已经签字同意。据安宁市交通运输局工作人员介绍，新安八线分别于2013年4月、2015年12月两次组织协调会，公路建设涉及的其他5个矿业权人相继就评估报告签定压覆协议，只有靖超公司没有签。

那么，困扰“新安八线”的核心问题是什么？一个投资12亿元的富民项目，总不能一直戴着违法的帽子。显然，核心问题是补偿，这一点安宁市政府意识到了。根据《矿产资源法实施细则》及国土资源部、云南省有关规定，安宁市政府提出，可以为靖超公司置换压覆矿区，在原矿业权周边补足同等面积勘查区域。对此，靖超公司表示同意，但因其所选勘查区域不符合规划，安宁市政府没有批准，“矿业权置换”的补偿方式行不通。

遗憾的是，记者没有采访到靖超公司有关人员，没有全面掌握其关于压覆补偿的诉求。但信息显示，有关协调沟通并不存在太多障碍，最大的障碍仍然是如何补偿靖超公司作为矿业权人因建设压覆可能造成的损失。

令安宁市交通运输局颇为不解的是，新安八线只不过蹭了靖超公司探矿区19.49平方公里中3%的“小边角”，似乎对勘探工作并不构成太大实质影响，为何靖超公司如此较真。

仅仅是缺一份签字要件吗？

矿业权人更关注补偿。项目用地审批有的是需要意向书，有的是需要承诺书，但都需要矿业权人同意补偿并签字确认。

根据国土资源部2012年发出的《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（以下简称《通知》），建设单位与矿业权人短期内难以签订补偿协议的，可先签订意向性协议。这份《通知》还指出，在省级国土资源主管部门承诺负责按有关规定协调解决压覆矿产补偿等相关事宜后，即可按规定权限履行压矿审批手续并组卷报批用地，“用地报批期间，建设单位应与矿业权人具体协商补偿标准并签定协议”。《通知》还强调，用地批准后，尚未完成补偿协议、办理压覆登记手续的，省级国土资源主管部门不得转发用地批复，市、县国土资源主管部门不得办理供地手续。

总之，建设业主单位与矿业权人签订协议的“签字”至关重要。

如果矿业权人不签字岂不陷入“死结”呢？记者采访发现，在如何破解这个审批“死结”上，存在两种观点：

一种观点认为，道路建设涉及公共利益，当地政府“总有办法”让矿业权人同意，比如在矿业权延续时不予登记、当地党委政府负责人亲自过问等，就像征地拆迁一样“不信当地没办法”。

另一种观点认为，表面上只是一个签字，但反映了《物权法》出台后行政管理从注重审批向更注重权利转变的思路。权利不分大小，即便只是压覆1平方米，也与压覆整个矿区没有区别。

根据《矿产资源法》规定，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。因此，第一种观点中“到期不延续矿业权”的做法显然属于政府一厢情愿，“不予登记”也行不通。

持第二种观点的人居多。但是，有地方国土资源部门工作人员告诉记者，法律法规的衔接还不够密切。根据《物权法》规定，探矿权属于用益物权，如有征收等情况应依照有关规定给予相应补偿。但是，《矿产资源法》等相关法律法规却没有明确如何补偿。

直到2010年，被业内称为“137号文”的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，才对补偿问题有所明确。根据此规定，补偿的范围原则上应包括：矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

包括云南在内，各地陆续出台了相关地方性规定。云南省国土资源厅储量处有关负责人告诉记者，云南每年有上千个建设项目涉及压覆矿产资源。2012年，云南省政府领导曾主持专题会议，就铁路建设压覆矿产资源提出“按照合理、规范、标准的原则据实纳入工程概算，支付的费用经确认后计入投资股份”，并提出既要维护好矿业权人的合法权益，又要防止某些矿业权人漫天要价。对此，云南省人民政府办公厅于2013年专门印发了《关于做好铁路建设项目压覆矿产资源补偿工作的实施意见》。

云南当地国土资源部门工作人员表示，上述关于铁路项目压覆矿产资源问题的会议、文件，很重要的一点是明确了“市州人民政府为工作责任主体”，这样将减轻政府职能部门单打独斗的局面，有助于问题解决。但是，新安八线作为公路项目显然有别于铁路项目。

如果协调不成，矿业权人就成了绝对的“强势方”，建设业主单位就成了“弱势方”？未必如此。

业内专家告诉记者，《矿产资源法》第20条规定，非经同意，“重要公路两侧一定距离以内”不得开采矿产资源。根据《公路管理条例》、《公路安全保护条例》，对于县道来说，在公路两侧修建永久建筑与公路边沿的间距不少于10米。因此，矿业权人关注实际压覆补偿，但也更关注道路建成后对自身权益的影响。以新安八线为例，表面上只压覆0.5967平方公里，实际上压占的矿业权面积可能还要多。“这部分权利如何体现，尚有待探讨。”这位专家表示。

此外，就相关建设规划如何提前避让矿产资源地问题，有国土资源部门工作人员对记者表示，尽管矿产资源并不缺乏规划，但当前经济发展快、变化快，规划调整也快，谁也不能保证规划就能避免矿产压覆问题产生。